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작성일 : 16-12-19 13:22
[재생가능에너지] 재생가능에너지 보급에서의 갈등과 해결 방안 연구(Ⅱ)
 글쓴이 : 에정센…
조회 : 11,637  
   에버트2016_재생에너지갈등연구2.pdf (2.0M) [171] DATE : 2016-12-19 13:22:50

재생가능에너지 보급에서의 갈등과 해결 방안 연구(Ⅱ)

2016. 11.

(사)에너지기후정책연구소․프리드리히에버트재단



<국문 요약>

이번 연구는 작년(2015년)에서 진행한 <재생가능에너지 보급에서의갈등과 해결 방안 연구>의 후속연구다. 이번 연구에서 연구자들은 갈등의 행위자, 그들의 기대/예측, 상호작용 그리고 갈등의 다양한 맥락을 보다 체계적으로 분석하고 이로부터 실천적/정책적 함의를 이끌어내려고 하였다. 연구자들은 갈등을 부정적으로만 보지 않으며, 보다 진전된 상황으로 나아갈 수 있는 기회를 제공할 수도 있다는 점에 주목하였다. 또한 갈등은 서로 대립하는 복수의 당사자들을 전제로 하는 것이기 때문에 기본적으로 대칭적이며 협상적이고 변화가능한 것으로 이해하고자 하였다. 이와 같은 기본적인 입장을 견지하면서, 연구자들은 재생에너지갈등을 구체적이고 역동적으로 분석하기 위한 체계적인 분석틀을 확립하고 강원도 영월군의 태양광발전 개발사업 그리고 전북 장수군의 풍력발전단지 개발사업을 주된 사례로 삼아서 분석하였다. 그리고 이에 기반해서 실천적/정책적 함의를 찾고자 하였다.

연구자들은 재생에너지갈등과 그 동학을 보다 체계적으로 이해하기 위해서 영국 연구자들이 발전시킨 ‘사회공간적 이해’와 ‘관계론적 이해’ 접근 방법을 검토하였다. 사회공간적 이해를 통해서 재생에너지 시설이 설치되는 공간(where)을 주로 입지(site)나 님비(Nimby)가 나타는 곳으로 이해하는 경향을 비판하고, 장소(place)와 자리잡음(emplacement)의 관점을 도입하여 ‘장소감(the sense of place)’과 같은 주관적 측면까지도 함께 다룰 수 있는 접근을 취했다. 또한 관계적 이해를 통해서 재생에너지 갈등에서 지역 주민들과 개발사업자들이 어떻게 상호작용하는지를 분석할 수 있는 틀을 정리했다. 즉 갈등에서 상호작용을 하는 행위자들을 확인하는 대칭성(symmetry), 그들의 특정한 상호작용 전략과 행동을 영향을 미치는 기대/예측(expectation), 상호 작용과 그로부터 발생하는 행위자들의 기대와 전략의 변화을 분석하는 동학(dynamics), 마지막으로 동학을 틀지우는 다양한 배경과 요소를 주목하는 맥락성(contextuality)이 그것이다. 여기에 더해서 행정관청, 언론 그리고 일상적 언어에서 재생에너지갈등을 포착하는 언어인 ‘민원(民願)’의 의미를 검토하면서, 한국의 상황에 보다 적합한 분석틀을 발전시켰다.

연구는 구체적인 사례 연구에 들어가기 전에, 태양광과 풍력발전 사업이 진행되는데 영향을 미치는 지원 및 규제 정책과 개발사업자들에 대한 이해를 시도하였다. 이는 작년의 연구에서 충분히 관심을 두지 않았던 것으로, 올해 사례연구의 맥락성 분석의 적합성을 보다 높이기 위한 것이었다. 우선 재생에너지 개발사업에 영향을 미치는 지원 정책/제도인 신․재생에너지공급의화(RPS)제도를 발전차액지원(FIT)제도와 대비하면서 검토하였다. 잠정적인 결론에 의하면 RPS 제도와 FIT 제도는 갈등에 있어서 중립적이지만, 대규모 개발을 부추기는 구체적인 제도 설계는 갈등의 빈도, 강도 그리고 양상에 영향을 미칠 것이다. 두 번째 산업자원부/전기위원회가 관할하는 전기(발전)사업 허가 규정을 검토하였으며, 태양광과 풍력발전의 허가신청 심의 결과를 분석하였다. 전기위원회 회의록을 분석해본 결과, 풍력과 태양광 발전사업의 허가 신청에서 부정적/제한적 결정이 이루어지는 이유는 재무능력, 계통연계 등의 경제적·기술적 문제보다는 광의에서 주민수용성이라는 사회적 문제가 더 주효하다. 이처럼 주민수용성에 대한 검토가 중요한 상황이지만 이와 관련된 전기위원회와 기초지자체의 책임 범위가 모호하여 혼란의 여지를 가지고 있었다.

셋째, 환경영향평가제도에 대해 <풍력발전 개발사업 환경성 평가 지침>을 중심으로 검토하였다. 위 지침은 생태환경과 생활환경 등의 보호를 위해서 규제를 강화하려는 환경부와 풍력산업계를 대변하여 규제를 완화하려는 산업부와의 힘겨루기 끝에 만들어진 이 산물이다. 대폭적인 규제 완화 내용을 담고 있어 풍력발전 개발사업자에게 우호적인 환경이 조성되었지만 그것으로 모든 것이 해결된 것은 아니었다. 환경영향평가의 비용과 어려움 앞에서 기회주의적 태도를 취하는 일부 개발업자들이 적절한 사업부지에 대한 사업허가권을 선점하고 이를 거래하려는 양상도 나타나고 있다. 한편 풍력갈등을 겪고 있는 주민들도 이 지침에 담겨져 있거나 그럴 예정인 소음 기준 및 이격거리 문제에 깊은 관심을 가지고 있지만, 이 지침의 개정 논의에 초대받고 있지 못한 것을 항의하고 있는 상황이다. 넷째, 기초지자체의 발전사업 허가 심의 및 개발행위 허가 심의 규정을 검토하였다. 2013년부터 전남의 한 기초지자체가 ‘발전시설 허가기준’ 항목을 포함한 <개발행위허가지침>은 제정한 이래, 2016년 10월 현재까지 총 32개의 지자체가 지침을 제정하였다. 이 지침은 태양광 발전시설이 들어설 수 없는 제한거리를 규정하는 내용을 담고 있다. 그러나 그 제한거리가 기초지자체마다 상이할 뿐만 아니라, 지침의 제정과 폐지 등을 둘러싸고 경합이 이루어지고 있다.

다섯째, 태양광발전을 중심으로 개발사업의 실제와 개발사업자의 인식에 대해서 심도있게 조사하였다. 현재 전라도, 경산도, 충청도 등에서 태양광발전 개발사업이 집중되고 또한 갈등과 지자체의 지침이 빈번하게 관철되는 것은 해당 지역이 입사량이 높다는 것뿐만 아니라 토지 가격이 싸다는 점이 중요하다. 입지 선정에서 중요한 요소인 방향과 지형, 그리고 토지가격을 파악하며, 인허가 과정을 진행하며 그 과정에서 직면하게 되는 ‘민원’을 해결하는데 ‘디벨로퍼(developer)’가 핵심적인 역할을 한다. 그들은 지역주민들의 ‘민원’을 경제적 보상을 받아내기 위한 전략으로 이해하고 있었다. 피면접자는 개발사업으로 불편을 겪는 지역 주민들의 보상금 요구는 당연한 것으로 인정했지만, 그런 인식이 개발사업자들에게 지배적인 것은 아니라고 답변했다.

이상의 다양한 층위의 제도적 맥락과 개발사업자의 인식에 대한 이해를 기반으로 하고, 강원도 영월군에서 운영중인 태양광발전 개발사업과 전북 장수군에서 시도하다가 실패한 풍력발전 개발사업에 대해서 구체적으로 분석하였다.

영월 사례는 사업 자체로는 성공한 대규모(40MW) 태양광발전단지다. ‘동양 최대 규모’ 그리고 ‘세계 최대의 영농복합형 태양광발전소’로서 알려진 성공적인 사례라고 할 수 있다. 그러나 장기간(2006~2013)에 걸쳐 일어난 국가 지원제도의 변화를 배경으로 하여 독특한 갈등 양상이 등장하고 마무리되었다. 지역발전 논리와 기대를 형성한 영월군청과 지역주민과 지역사회, 그리고 이를 활용한 개발업자가 한 편을 형성하고, 반대 편에서는 이들로부터 해당 사업을 ‘방해’하는 대상으로 인식된 정부(산자부/지경부)가 서로 대립한 구도였다. 여기서 일반적인 지역주민과 개발사업자가 대립하고 지자체/정부가 중재하는 갈등구도는 미약했다. 공사 기간 중에 지역 주민들의 ‘민원’이 제기되었지만, 지역주민들이 경험한 광산개발 피해와 반대 운동의 역사에 비해 태양광 개발사업에 관한 관심과 민감도는 상대적으로 낮게 나타났다. ‘영농복합형 태양광발전소’라는 접근을 통해서 지역 주민들에게 경제적 이익을 창출할 기회를 제공한 것도 영향을 미쳤을 것으로 보인다. 그러나 이러한 성공이 영월 지역의 ‘에너지전환’에 어떤 효과를 내고 있는지는 아직 분명하지 않다. 영월군의 지역발전 구상이 태양광 산업클러스터, 그린에너지 산업관광, 청정에너지 마스터플랜으로 확장․진화하는 과정에서 실제로 천연가스/도시가스는 물론 풍력과 태양광으로 에너지원의 변화를 경험하고 있는 것은 사실이다. 또한 최근 영월군은 영월에너지스테이션이 있는 ‘남면’의 명칭을 ‘태양면’으로 변경하기 위해 주민의견 수렴 절차를 밟고 있다는 소식도 있다. 나아가 ‘에너지자립도시’에 대한 관심으로 전환되는 분위기도 발견된다. 그럼에도 어떤 관점에서 에너지자립을 추구할지, 어떤 방식의 공론화 과정을 거칠지, 그리고 도출된 비전과 전망을 어떤 동력과 자원을 통해 추진할지 등에 대해서는 추가적인 관찰이 필요할 것으로 보인다.

장수군의 풍력발전 개발사업을 둘러싼 갈등은 올해(2016년) 6월에 사업자들이 주민동의서를 받기 시작하면서 불거져서 8월에 전기위원회가 주민수용성을 이유로 허가신청을 불허하면서 일단락된 사건이었다. 사업자들의 입장에서 보면 갈등 해결에 실패해서 풍력발전 개발사업이 좌절된 것이며, 주민들의 입장에서는 외부 기업들이 들어와 지역주민들에게는 별 도움이 안되면서 환경훼손과 주민피해를 야기할 수 있는 사업을 막아내 승리를 이룬 것이었다. 이런 결과가 나온 몇가지 이유를 짚어 보자. 장수 사례에서는 개발사업자와 지자체(군수) 사이에 별다른 연계가 존재하지 않았으며, 개발사업자들은 자신들의 비전과 지자체의 기대와 영향을 일치시키는데 실패한 것이라고도 분석할 수 있다. 또한 장안산 등 지역 자연경관과 더불어 가야문화권의 역사유적지는 지역주민들의 장소감을 강화시켜주고 있었다. 그리고 개발사업자들의 풍력발전의 비전은 장수군이 추진해오던 가야 역사 유적을 매개로 하는 관광산업의 비전은 연계․포괄하지 못하고, 오히려 그 실현에 장애가 될 것이라는 예측이 부각되었다. 사업자들은 이에 대해서 효과적으로 대응하지 못했던 것으로 보인다. 또한 찬성 측이 반대대책위원회에서 핵심적인 역할을 한 귀농귀촌인들을 ‘외지인’이라는 프레임 안에 넣어서 배척하려는 시도는 성공하지 못했다. 오히려 이장단 협의회 등 많은 지역단체들이 대책위에 결합하면서 귀농귀촌인과 토박이 사이의 경계는 부각되지 않고 사라졌다. 한편 장수 주민들은 이번 사건을 통해서 대규모 풍력발전의 문제점을 자신들의 경험과 담론 속에서 포함시키면서, 비슷한 방식의 재생에너지 사업 계획은 이 지역에서는 지속적으로 어려움을 겪을 것이다. 그러나 지역주민들도 에너지전환의 필요성 자체를 거부하고 있는 것은 아니다. 그들에게 문제가 되는 것은 그 규모와 추진하는 방식이며, 향후 ‘지역에너지자립’을 논의할 계획을 밝히고 있다.

이상과 같이 재생에너지갈등을 동태적으로 파악할 수 있는 틀을 가지고 구체적인 사례를 분석할 수 있게 되면서, 재생에너지 ‘갈등’을 ‘협력’으로 변화시킬 수 있는 가능성이 열게 되었다고 생각한다. 특히 재생에너지 개발사업자와 국가/지자체가 지역주민들과 상호협력의 필요성을 인식하고 갈등을 예방하거나 해결하는 방안을 강구할 수 있는 상호작용의 공간과 제도적 장치에 주목할 수 있게 되었다. 특히 재생에너지갈등에서 님비와 같이 감정적이고 비합리적으로 대응한다고 평가받는 지역주민들의 ‘주관성’의 영역까지도 장소감 등의 개념을 통해서 분석할 수 있는 길을 열었다. 한편 재생에너지갈등에서 ‘저항’의 주체로 등장한 지역 주민들이 지역에너지 ‘전환’의 주체로 변화할 수 있는 가능성과 전망을 모색할 수 있었다. 성공적인 재생에너지 사업이 지역사회 속에서 에너지전환의 전망과 연계․촉진하지 못하는 한계도 발견했지만, 재생에너지 사업을 반대하는 주민들의 성공적인 운동이 지역 내의 에너지전환에 관한 추가적인 고민과 논의를 유발하는 계기도 만들어진다는 점도 관찰하게 되었다.

이상의 관찰과 토론을 통해서 재생에너지갈등의 완화와 해결을 위해서 검토해야 할 과제는 다음과 같다: 재생에너지 갈등 예방과 조정 분야에서, 첫째, 중앙정부의 재생에너지 지원/규제 제도의 명확화 및 조화성 확대, 둘째, 도시계획과 에너지계획의 조화 및 재생에너지 인센티브 제공, 셋째, 개발행위허가지침의 합리화 및 위한 도시계획심의위원회 투명한 운영, 넷째, 기존의 갈등예방 및 해결 제도의 적극적 활용. 그리고 참여적․재생에너지 개발 분야에서, 첫째, 사업계획 수립 및 진행 과정에서 주민참여와 상호협력의 제도화, 둘째, 이익공유의 제도화 및 심화를 통한 재생에너지협력 체제 구축 등의 과제.

< 목 차 >

1. 들어가며
1) 1차(2015년) 연구에 대한 요약
2) 2차 연구의 방향 및 주요 질문
3) 연구의 대상과 범위 설정
4) 연구흐름도

2. 재생에너지 갈등의 이해 심화
1) 재생에너지 갈등의 사회공간적 이해
2) 재생에너지 갈등의 관계론적 이해
3) ‘민원’의 다중적 이해
4) 연구의 분석틀 검토와 종합

3. 한국 재생에너지 개발사업_규제 제도와 개발업자에 대한 이해
1) 중앙정부의 진흥 제도_RPS 제도
2) 중앙정부의 규제 제도(1)_발전사업 허가 규정/절차 및 심의결과 분석
3) 중앙정부의 규제 제도(2)_풍력발전의 환경영향평가를 중심으로
4) 지자체의 대응_개발행위 허가지침을 중심으로
5) 재생에너지개발사업의 실제_태양광 사업을 중심으로

4. 태양광 및 풍력발전과 주민갈등 사례의 심층 분석
1) 태양광발전과 주민갈등_강원 영월 사례의 심층 분석
2) 풍력발전과 주민갈등_전숙 장수 사례의 심층 분석

5. 연구의 종합과 제언
1) 이론적 성과
2) 경험연구의 주요 발견
3) <재생에너지 갈등에서 협력으로> 제언

<부록 1> 전라남도 무안군 개발행위허가 운영 지침
<부록 2> 육상풍력 개발사업 환경성평가 지침
<부록 3> 각 기초지자체의 개발행위허가지침의 주요 내용 정리
<부록 4> ESTEEM의 6단계 과정
<Abstract>


 
   
 

 
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